دانش‌آموخته دکتری حکمرانی و توسعه کشاورزی و منابع طبیعی، با بیان اینکه تعیین تکلیف مالکیت اراضی یکی از زیرساخت‌های اساسی اقتصاد بخش کشاورزی است گفت: قولنامه‌ای بودن مالکیت، ضمن محروم‌سازی کشاورزان از منابع رسمی تأمین مالی، امکان اجرای دقیق سیاست‌های کشاورزی برای حاکمیت را نیز دشوار می‌کند و در نهایت موجب کاهش سرمایه‌گذاری در این حوزه می‌شود.
زمین برای کشاورز تنها یک دارایی نیست، بلکه اصلی‌ترین ابزار تولید و پایه معیشت او به‌شمار می‌رود؛ با این حال، بخش قابل توجهی از اراضی کشاورزی همچنان با اسناد عادی، قولنامه‌ای یا مالکیت‌های نامشخص اداره می‌شوند. این وضعیت از یک سو دسترسی بهره‌برداران به تسهیلات و منابع مالی رسمی را محدود می‌کند و از سوی دیگر، امکان برنامه‌ریزی بلندمدت برای سرمایه‌گذاری، توسعه فناوری و افزایش بهره‌وری را کاهش می‌دهد.
از منظر حکمرانی نیز، نبود اطلاعات دقیق درباره مالکیت اراضی، شناسایی ذی‌نفعان واقعی بخش کشاورزی و اجرای سیاست‌هایی مانند الگوی کشت، کشاورزی قراردادی، توسعه صنایع تبدیلی، برندینگ و حمایت‌های هدفمند را با چالش مواجه می‌کند. در چنین شرایطی، تعیین تکلیف مالکیت و صدور اسناد رسمی برای اراضی، صرفاً یک اقدام ثبتی نیست، بلکه می‌تواند به‌عنوان یکی از پایه‌های اصلاح نظام تأمین مالی و حکمرانی کشاورزی مورد توجه قرار گیرد.
بر این اساس با توجه به اهمیت موضوع برآن شدیم تا با دانش‌آموخته دکتری حکمرانی و توسعه کشاورزی و ‌منابع طبیعی گفت‌وگویی ترتیب دهیم که در ادامه می‌خوانید:
سید محمدجواد مؤدیان؛ با اشاره به اهمیت موضوع مالکیت در اقتصاد کشاورزی اظهار کرد: این امر نه‌تنها بر قدرت اقتصادی خود کشاورز، بلکه بر تأمین مالی، سرمایه در گردش و اطمینان کشاورز از امکان برنامه‌ریزی بلندمدت برای زمین اثرگذار است.
وی با بیان اینکه موضوع مالکیت از منظر سیاست‌گذار نیز اهمیت زیادی دارد، افزود: وقتی قرار است سیاستی در بخش کشاورزی اجرا شود، در ابتدا باید ذی‌نفعان، ذی‌حقان و بازیگران اصلی آن حوزه شناسایی شوند و سپس متناسب با برنامه مورد نظر، سیاست با استفاده از ابزارهای تشویقی، تنبیهی یا سایر ابزارهای نرم اجرایی شود.
وی ادامه داد: کشاورز ممکن است خودش بداند زمینی که در اختیار دارد متعلق به اوست، اما اگر حاکمیت این مالکیت را به رسمیت نشناسد و سند رسمی در اختیار او قرار نگیرد، در عمل هویت رسمی مالکیت او مشخص نیست.
این کارشناس امنیت غذایی با اشاره به رواج اسناد عادی و قولنامه‌ای گفت: بسیاری از اراضی از نسل‌های گذشته به افراد منتقل شده یا توسط خود کشاورز خریداری شده و مستندات آن در قالب قولنامه یا اسناد عادی وجود دارد، اما این اسناد در نظام رسمی مالی و بانکی کارکرد سند رسمی را ندارند.
*قولنامه‌ای بودن زمین؛ مانعی برای تأمین مالی
مؤدیان با تأکید بر اینکه کشاورز در چنین شرایطی همواره با خطر مواجه است، عنوان کرد: وقتی هویت مالکیت زمین مشخص نباشد، یکی از مهم‌ترین منابعی که کشاورز می‌تواند از آن به‌عنوان تضمین و اعتبار در نظام مالی رسمی استفاده کند، از دسترس او خارج می‌شود.
وی گفت: اگر کشاورز برای دریافت تسهیلات به بانک، صندوق‌های مالی یا یک نهاد رسمی مراجعه کند، معمولاً نیازمند ارائه تضمین است؛ در حالی که شاید زمین قابل توجهی داشته باشد، اما چون سند رسمی مورد پذیرش نظام مالی را در اختیار ندارد، امکان استفاده از آن به‌عنوان وثیقه برای دریافت سرمایه در گردش، تسهیلات قرض‌الحسنه، مضاربه یا سایر عقود مالی برای او فراهم نیست.
وی افزود: یکی از تبعات نامطلوب این وضعیت این است که سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی به‌شدت پایین است و ممکن است سهم سرمایه‌گذاری در این بخش در حدود یک و نیم تا دو یا سه درصد باشد.
این کارشناس امنیت غذایی با بیان اینکه حفظ و توسعه ظرفیت کشاورزی نیازمند سرمایه‌گذاری مستمر است، تصریح کرد: اگر بخش کشاورزی سهم قابل توجهی از تولید ناخالص داخلی داشته باشد، اما سهم آن از سرمایه‌گذاری بسیار پایین‌تر باشد، برای اینکه صرفاً وضعیت موجود حفظ شود و بخش کشاورزی کوچک‌تر نشود، نیازمند سرمایه‌گذاری بیشتری از نرخ استهلاک هستیم.
مؤدیان ادامه داد: اگر فرض کنیم کشاورزی حدود 10 تا 12 درصد سهم داشته باشد و سرمایه‌گذاری در این بخش در حداکثر حالت سه درصد باشد، فاصله قابل توجهی وجود دارد و برای حفظ شرایط فعلی و تأمین امنیت غذایی کشور باید این شکاف جبران شود.
*بخش خصوصی کشاورزی بدون تضمین رسمی، قدرت تأمین مالی ندارد
وی با اشاره به گستردگی جامعه بهره‌برداران کشاورزی گفت: حدود چهار و نیم میلیون بهره‌بردار در کشور وجود دارد و جمعیت روستایی نیز حدود 21 میلیون نفر است که بخش قابل توجهی از تولید را همین افراد انجام می‌دهند.
این دانش‌آموخته دکتری حکمرانی و توسعه کشاورزی و منابع طبیعی با تأکید بر اینکه بخش کشاورزی اساساً یک بخش مردمی و خصوصی است، اظهار کرد: بیش از 90 درصد فعالیت‌ها در این بخش توسط بخش خصوصی انجام می‌شود، اما بسیاری از این بهره‌برداران به‌دلیل رسمی نبودن تضامین خود نمی‌توانند تسهیلات مورد نیاز را دریافت کنند.
مؤدیان افزود: یکی از مهم‌ترین این تضامین، زمین است؛ بنابراین وقتی سند رسمی وجود ندارد، امکان سرریز سرمایه به بخش کشاورزی نیز کاهش پیدا می‌کند و در نتیجه سهم سرمایه‌گذاری در این بخش همچنان روند نزولی پیدا می‌کند.
*اجرای سیاست‌های کشاورزی بدون شناخت مالک، دشوار است
وی در بخش دیگری از سخنان خود با اشاره به آثار نبود اطلاعات دقیق مالکیت بر سیاست‌گذاری کشاورزی بیان کرد: از طرف دیگر، حاکمیت زمانی که می‌خواهد سیاستی را اجرا کند، باید طرف مقابل خود را بشناسد.
وی افزود: وقتی سیاست‌گذار از الگوی کشت، شناسنامه‌دار کردن محصولات، برندینگ، توسعه صنایع تبدیلی یا کشاورزی قراردادی صحبت می‌کند، همه این‌ها موضوعات مطلوبی هستند، اما یکی از دلایل اجرای ناموفق برخی از این سیاست‌ها این است که سیاست‌گذار دقیقاً نمی‌داند طرف مقابل و ذی‌نفع او کیست.
این کارشناس امنیت غذایی گفت: الگوی کشت صرفاً با دستور و ابلاغ اجرا نمی‌شود. حتی اگر فرض کنیم این الگو به خوبی تدوین شده و قابلیت اجرا داشته باشد، برای عملیاتی کردن آن باید با ذی‌نفعان و مالکان خصوصی زمین گفت‌وگو کرد و از ابزارهای سیاستی بهره برد.
مؤدیان ادامه داد: سیاست‌گذار می‌تواند برای اجرای الگوی کشت ابزارهای تشویقی در نظر بگیرد؛ برای مثال به کشاورزی که الگوی مورد نظر را اجرا می‌کند، خرید تضمینی یا یارانه نهاده اختصاص دهد. از طرف دیگر، ممکن است ابزارهای بازدارنده نیز برای رفتارهای مغایر با سیاست تعیین شود.
وی تأکید کرد: وقتی مشخص نباشد چه کسی روی زمین کار می‌کند و حقوق عرفی و مالکیتی آن چیست، نمی‌توان با آن فرد وارد گفت‌وگو شد و از او خواست سیاست مورد نظر را اجرا کند.
*کشاورز نیازمند هویت رسمی اقتصادی است
وی برای تشریح ضرورت تعیین هویت مالکیتی کشاورزان به مثالی اشاره کرد و گفت: اگر هویت فردی را که در یک نظام اقتصادی فعالیت می‌کند از بین ببریم، در واقع امکان شناسایی و سیاست‌گذاری درباره او را نیز از بین برده‌ایم.
این دانش‌آموخته دکتری حکمرانی و توسعه کشاورزی و منابع طبیعی افزود: کشاورزان نه‌تنها خلافکار نیستند، بلکه افرادی هستند که به تولید و اقتصاد کشور کمک می‌کنند؛ بنابراین باید به‌صورت رسمی به آن‌ها هویت اقتصادی داده شود.
مؤدیان اظهار کرد: همان‌طور که سایر فعالان اقتصادی برای فعالیت خود مجوز دریافت می‌کنند، کشاورز نیز باید در نظام رسمی اقتصادی دارای هویت باشد و یکی از ابزارهای هویت‌بخشی به او، تعیین تکلیف مالکیت اصلی‌ترین منبع تولیدش یعنی زمین است.
وی گفت: زمین ممکن است توسط پدر، نیاکان یا خود کشاورز خریداری شده باشد و فرد نیز قولنامه یا سند عادی در اختیار داشته باشد؛ در این شرایط وظیفه حاکمیت این است که مالکیت موجود را به رسمیت بشناسد.
وی ادامه داد: وقتی حاکمیت مالکیت کشاورز را به‌صورت رسمی به رسمیت می‌شناسد، در مقابل می‌تواند از کشاورز نیز مطالبه داشته باشد و او را در اجرای سیاست‌های بخش کشاورزی با خود همراه کند.
*سند رسمی الزاماً به معنای خرد شدن اراضی نیست
این کارشناس امنیت غذایی درباره نگرانی‌های موجود پیرامون صدور سند برای اراضی کوچک و احتمال خرد شدن آن‌ها گفت: گاهی استدلال می‌شود که صدور سند منجر به افراز زمین و تغییر کاربری آن می‌شود، اما این استدلال ناقص است.
مؤدیان افزود: مگر امروز که سند رسمی وجود ندارد، خرد شدن و تغییر کاربری رخ نمی‌دهد؟ موارد بسیاری از این دست وجود دارد و مسئله اصلی فقط صدور سند نیست.
وی پیشنهاد کرد: می‌توان سند رسمی با عنوان «سند کشاورزی» صادر کرد که کاربری آن را منحصراً زراعی مشخص می‌کند. در این حالت، مالک متعهد می‌شود که زمین را تغییر کاربری ندهد و صدور سند به معنای آزادی مطلق برای بهره‌برداری غیرکشاورزی نخواهد بود.
این کارشناس در خصوص قانون ارث نیز گفت: در صورت فوت مالک و تقسیم زمین میان وراث، ضرورتی ندارد زمین به‌طور فیزیکی به قطعات کوچک‌تر تبدیل شود؛ همان‌طور که یک واحد مسکونی می‌تواند بدون تفکیکِ فیزیکی اجزا، به‌صورت مشاع میان چند نفر تقسیم شود.
مؤدیان افزود: در مورد زمین کشاورزی نیز می‌توان مالکیت را میان چند نفر تقسیم کرد، اما زمین به‌عنوان یک واحد کشاورزی باقی بماند.
*تعیین مالکیت، مقدمه تکمیل داده‌های کشاورزی است
وی با اشاره به اهمیت اطلاعات در سیاست‌گذاری بخش کشاورزی بیان کرد: یکی از مشکلات فعلی، کمبود داده و اطلاعات دقیق در این حوزه است و مشخص نبودن مالکیت اراضی نیز در این زمینه اثرگذار است.
وی افزود: اگر مالکیت زمین‌ها مشخص باشد، بسیاری از سیاست‌هایی که برای تکمیل داده‌ها و اطلاعات کشاورزی نیاز داریم از طریق کاداستر و صدور سند قابل پیگیری است.
این کارشناس امنیت غذایی در پاسخ به تأثیر رسمی شدن مالکیت بر سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت کشاورزان اظهار کرد: وقتی سند رسمی صادر می‌شود، در واقع امکان ایجاد وثیقه و تضمین برای کشاورز فراهم شده و او می‌تواند وارد فرآیند تأمین مالی از نهادهای رسمی شود. منابعی که از این طریق در اختیار کشاورز قرار می‌گیرد می‌تواند برای سرمایه‌گذاری استفاده شود؛ این سرمایه‌گذاری لزوماً فقط آبیاری نوین یا احداث گلخانه نیست و ممکن است سرمایه در گردش ساده‌ای باشد که یک تغییر کوچک اما فناورانه در مزرعه ایجاد کرده و بهره‌وری را افزایش دهد.
مؤدیان ادامه داد حتی یک دامدار که مثلاً 500 رأس گوسفند دارد، اگر در ابتدای فصل و در شرایطی که بارندگی مناسب است و علوفه کافی وجود دارد، سرمایه در گردش داشته باشد می‌تواند تعداد دام خود را افزایش دهد؛ این موضوع هم برای سودآوری خود دامدار و هم برای کشور عایدی مثبت خواهد داشت.
وی درباره تأثیر رسمی شدن مالکیت بر تجمیع اراضی نیز گفت: در بحث تجمیع اراضی باید دو رویکرد را از یکدیگر تفکیک کرد؛ یک رویکرد، تجمیع فیزیکی زمین‌هاست و رویکرد دیگر، تجمیع مدیریت زمین‌هاست.
وی توضیح داد: در تجمیع فیزیکی، زمین‌های متعلق به افراد مختلف کنار هم قرار می‌گیرند و به یک زمین بزرگ تبدیل می‌شوند، اما در تجمیع مدیریتی، مالکیت افراد حفظ می‌شود و آن‌ها در قالب یک نظام بهره‌برداری مشارکتی، شرکتی یا مدل‌های مشابه، مدیریت مشترکی را دنبال می‌کنند.
این کارشناس کشاورزی افزود: فرض کنید در یک منطقه هزار قطعه زمین وجود داشته باشد و هر کدام 10 هکتار باشند؛ ممکن است هر کشاورز همچنان روی زمین خودش فعالیت کند، اما این هزار قطعه در قالب یک مدل مشارکتی با یکدیگر مدیریت شوند.
مؤدیان ادامه داد: در چنین شرایطی می‌توان نهاده‌ها را به‌صورت یکپارچه تأمین کرد، قدرت چانه‌زنی با بازار را افزایش داد، برای تأمین نهاده‌ها در مقیاس بزرگ‌تر مذاکره کرد و از مزایای مقیاس استفاده کرد.
*نسخه تجمیع اجباری زمین‌ها برای همه مناطق کارآمد نیست
وی با اشاره به اینکه در ایران گاهی تصور شده برای افزایش بهره‌وری حتماً باید زمین‌ها بزرگ شوند، گفت: در گذشته تصور ما این بوده که برای افزایش بهره‌وری باید مکانیزاسیون بزرگ‌مقیاس و مدل‌های مشابه کشاورزی آمریکا را وارد کنیم، در حالی که این نگاه الزاماً با ساختار همه کشورها سازگار نیست.
وی افزود: کشورهایی مانند هند و ژاپن نیز زمین‌های کوچک دارند، اما ماشین‌آلات و فناوری‌های خود را متناسب با ابعاد زمین‌هایشان طراحی کرده‌اند، نه اینکه الزاماً زمین را برای ماشین‌آلات بزرگ کنند.
این کارشناس امنیت غذایی با تأکید بر حساسیت موضوع زمین برای کشاورزان اظهار کرد: زمین برای کشاورز موضوع بسیار حیاتی است و به همین دلیل تجمیع فیزیکی اراضی در کشور آن‌گونه که در گذشته انتظار می‌رفت، رخ نداده است.
*پیش‌نیاز مشارکت کشاورزان، حل مسئله هویت مالکیتی است
مؤدیان تصریح کرد: تا زمانی که موضوع سند و هویت مالکیت زمین در کشور حل نشود، نمی‌توان انتظار داشت کشاورزان به‌راحتی وارد مشارکت با یکدیگر شوند.
وی توضیح داد: وقتی کشاورز نسبت به هویت و مالکیت زمین خود اطمینان رسمی ندارد، نگران است که با قرار دادن زمینش در یک نظام مشارکتی، طرف مقابل در آینده نسبت به آن ادعایی داشته باشد یا مشکلاتی در مالکیت ایجاد شود.
وی افزود: بنابراین ابتدا باید موضوع هویت و مالکیت زمین حل شود و پس از آن می‌توان درباره تجمیع فیزیکی اراضی یا مدل‌های مشارکتی و تجمیع مدیریت تصمیم‌گیری کرد.
مع‌الوصف سید محمدجواد مؤدیان در جمع‌بندی سخنان خود تأکید کرد که مسئله مالکیت اراضی کشاورزی صرفاً یک موضوع ثبتی نیست، بلکه با زنجیره‌ای از مسائل اقتصادی، مالی، سرمایه‌گذاری، حکمرانی و بهره‌وری کشاورزی ارتباط مستقیم دارد. کشاورزی که مالکیت زمینش در نظام رسمی به رسمیت شناخته نشده، نه‌تنها برای دریافت تسهیلات و تأمین سرمایه با مشکل مواجه است، بلکه حاکمیت نیز در شناسایی ذی‌نفعان و اجرای سیاست‌هایی مانند الگوی کشت، کشاورزی قراردادی و توسعه زنجیره ارزش با محدودیت روبه‌رو می‌شود.
وی بر این باور است که صدور سند رسمی برای اراضی کشاورزی، در صورتی که همراه با تثبیت کاربری کشاورزی و جلوگیری از تغییر کاربری باشد، الزاماً به معنای خرد شدن زمین‌ها نیست و حتی می‌تواند زمینه شفافیت مالکیت، دسترسی به منابع مالی، تکمیل داده‌های کشاورزی و ایجاد بستر مناسب برای مدل‌های مشارکتی را فراهم کند.
به گفته مؤدیان، در گام بعدی می‌توان به جای تمرکز صرف بر تجمیع فیزیکی زمین‌ها، از مدل‌های تجمیع مدیریت و بهره‌برداری مشارکتی استفاده کرد؛ مدل‌هایی که ضمن حفظ مالکیت کشاورزان، امکان استفاده از مزایای مقیاس، افزایش قدرت چانه‌زنی، استفاده بهتر از نهاده‌ها و ارتقای بهره‌وری را فراهم می‌کنند.
بر این اساس، تعیین تکلیف هویت و مالکیت اراضی را می‌توان یکی از پیش‌نیازهای اصلاح نظام تأمین مالی، سرمایه‌گذاری و حکمرانی در بخش کشاورزی دانست.

طاهره ترابی مهوش