تصمیمگیری بدون پیوست اقتصادی، تحمیل هزینههای پنهان بر اقتصاد و مردم
رئیس مرکز تجارت جهانی ایران با تأکید بر اینکه «پیوست اقتصادی» نباید به گزارشی تشریفاتی تبدیل شود، گفت: هر تصمیم اثرگذار بر تولید و معیشت باید پیش از اجرا، از نظر هزینه-فایده و پیامدهای اقتصادی ارزیابی شود. بسیاری از مشکلات کنونی نتیجه تصمیمهایی است که بدون شناخت دقیق از آثار مستقیم و غیرمستقیم آنها اتخاذ شدهاند؛ در غیر این صورت، تصمیمی که در ظاهر برای حل مشکل است، هزینههای پنهان جدیدی به دولت، تولیدکنندگان و خانوارها تحمیل خواهد کرد.
در سالهای اخیر، اجرای طرحها و اتخاذ تصمیمهای اقتصادی در کشور بارها با این پرسش اساسی روبهرو بوده که آیا پیش از آغاز یک پروژه یا تصویب یک سیاست، همه پیامدهای آن بر تولید، اشتغال، سرمایهگذاری، معیشت مردم و منابع عمومی بهدرستی سنجیده شده یا خیر؟ بسیاری از کارشناسان معتقدند بخشی از هزینههایی که امروز اقتصاد کشور با آن مواجه است، نتیجه تصمیمهایی است که بدون ارزیابی جامع آثار اقتصادی و اجتماعی به مرحله اجرا رسیدهاند؛ تصمیمهایی که گاه پس از اجرا، هزینههای پنهان و جبرانناپذیری را بر اقتصاد تحمیل کردهاند.
در چنین شرایطی، پیوست اقتصادی بهعنوان یکی از ابزارهای مهم سیاستگذاری، بیش از گذشته مورد توجه قرار گرفته است؛ ابزاری که میتواند پیش از اجرای هر تصمیم، تصویری روشن از منافع، هزینهها، خطرها و پیامدهای کوتاهمدت و بلندمدت آن ارائه دهد و از تصمیمگیریهای پرهزینه جلوگیری کند.
در همین راستا، برآن شدیم تا در گفتوگو با محمدرضا سبزعلیپور، رئیس مرکز تجارت جهانی ایران ضمن تشریح الزامات تدوین یک پیوست اقتصادی کارآمد، بر ضرورت استقلال ارزیابیها، شفافیت در تصمیمگیری و توجه به منافع عمومی پیش از اتخاذ سیاستهای اقتصادی تأکید کنیم که در ادامه بهصورت پرسش و پاسخ میخوانید:
* یک «پیوست اقتصادی» از نظر علمی باید شامل چه مؤلفههایی باشد و چه تفاوتی میان پیوست اقتصادی، گزارش توجیهی، مطالعه امکانسنجی و ارزیابی هزینه ـ فایده وجود دارد؟
پیوست اقتصادی در حقیقت باید یک ابزار عقلانی برای تصمیمگیری باشد، نه یک گزارش تشریفاتی که برای توجیه تصمیمی از قبل گرفتهشده تهیه شود. یکی از مشکلاتی که در سالهای گذشته با آن مواجه بودهایم، این است که گاهی تصمیم گرفته میشود و بعد برای آن توجیه اقتصادی تهیه میشود، در حالی که منطق درست این است که ابتدا آثار و پیامدهای یک تصمیم بررسی و سپس درباره اجرای آن تصمیمگیری شود.
یک پیوست اقتصادی واقعی باید نشان دهد که یک تصمیم چه منافعی ایجاد میکند، چه هزینههایی دارد، چه منابعی را مصرف میکند، چه گروههایی را تحت تأثیر قرار میدهد و پیامدهای کوتاهمدت و بلندمدت آن چیست. در این بررسی باید موضوعاتی مانند اشتغال، سرمایهگذاری، درآمد مردم، محیط کسبوکار، منابع عمومی و حتی هزینههای پنهان اجتماعی و منطقهای نیز مورد توجه قرار گیرد.
گزارش توجیهی معمولاً ضرورت انجام یک طرح را توضیح میدهد؛ مطالعه امکانسنجی بررسی میکند که آیا اجرای یک پروژه از نظر فنی، مالی و اجرایی امکانپذیر است یا خیر و ارزیابی هزینه ـ فایده نیز روشی مشخص برای مقایسه منافع و هزینههای یک تصمیم است.
اما پیوست اقتصادی نگاه گستردهتری دارد؛ زیرا فقط به امکان اجرای یک پروژه یا سود و زیان مالی آن محدود نیست و باید تصویر جامعتری از اثر یک تصمیم بر اقتصاد و جامعه ارائه دهد.
به اعتقاد من، اگر قرار است کشور و استانها تصمیمهای اقتصادی دقیقتری بگیرند، باید فرهنگِ «تصمیمگیری قبل از هزینهکردن» را جایگزین فرهنگِ «هزینه کردن و بعد توجیه کردن» کنند. بسیاری از هزینههایی که امروز اقتصاد کشور و مردم پرداخت میکنند، نتیجه تصمیمهایی است که بدون شناخت کافی از پیامدهای آنها گرفته شدهاند.
** برای سنجش آثار یک تصمیم استانی، چه متغیرهایی باید بررسی شوند؟ آیا محاسبه هزینه اجرای طرح کافی است یا آثار آن بر اشتغال، تولید، قیمتها، درآمد خانوارها، رقابت، محیط کسبوکار و توزیع منافع و زیانها میان گروههای مختلف نیز باید برآورد شود؟
قطعاً محاسبه هزینه اجرای یک طرح به هیچ عنوان کافی نیست. اگر فقط رقم بودجه یا هزینه اولیه یک طرح را ببینیم و لحاظ کنیم، ممکن است درباره موفقیت یا شکست آن دچار اشتباه شویم.
یک تصمیم اقتصادی باید مانند یک زنجیره مورد بررسی قرار گیرد. باید دید این تصمیم چه اثری بر تولید استان، اشتغال، سرمایهگذاری، درآمد خانوارها، قیمت کالاها و خدمات، رقابتپذیری بنگاهها، فضای کسبوکار و توزیع درآمد خواهد داشت.
گاهی یک تصمیم ممکن است در ظاهر هزینه محدودی داشته باشد، اما در عمل باعث کاهش تولید، از بین رفتن فرصتهای شغلی یا افزایش هزینه زندگی مردم شود. برعکس، ممکن است تصمیمی در ابتدا هزینهبر باشد، اما در بلندمدت ارزش افزوده و رفاه بیشتری ایجاد کند.
نکته مهم دیگر اینکه باید بررسی کنیم منافع و هزینههای یک تصمیم چگونه میان گروههای مختلف تقسیم میشود. در تصمیم اقتصادی «تصمیم» به خودی خود معنا ندارد؛ همیشه گروههایی از آن منتفع و گروههایی متأثر میشوند.
البته این شفافیت باید با رعایت ملاحظات حرفهای و حفظ اطلاعات محرمانه انجام شود، اما اصل بر شفافیت است.
اگر ارزیابی اقتصادی نشان دهد که یک تصمیم بیش از منافع خود هزینه ایجاد میکند، دستگاه اجرایی نباید صرفاً بهدلیل اینکه تصمیم را قبلاً اعلام کرده، بر اجرای آن اصرار کند. ممکن است برخی موارد نیازمند اصلاح، تأخیر یا حتی توقف باشند.
در چنین شرایطی باید مسئولیت تصمیم نیز بهصورت کامل مشخص باشد. جامعه امروز بیش از هر زمان دیگری نیازمند پاسخگویی است. مردم حق دارند بدانند چرا یک تصمیم گرفته شده، چه هزینهای داشته و نتایج اجرای آن چه بوده است.
به اعتقاد من، پیوست اقتصادی برای جلوگیری از «تصمیمگیری غلط» نیست؛ بلکه ابزاری برای تصمیمات درستتر و بهتر است. کشور زمانی پیشرفت میکند که تصمیمات بر پایه دانش، تجربه، شفافیت و منافع مردم اتخاذ شوند، نه بر اساس عجله یا ملاحظات کوتاهمدت.
** چه نهادی باید «پیوست اقتصادی» را تهیه و ارزیابی کند تا دستگاه پیشنهاددهنده و تأییدکننده «گزارش خود» نباشد؟ چگونه میتوان استقلال کارشناسی، دسترسی به دادههای معتبر و جلوگیری از تعارض منافع را تضمین کرد؟
اصل مهم در این موضوع، استقلال ارزیابی است. طبیعی است دستگاهی که پیشنهاددهنده یک تصمیم است، اطلاعات، اهداف و ضرورتهای اجرای آن را ارائه کند، اما منطقی نیست که همان دستگاه هم پیشنهاددهنده باشد، هم گزارش را تهیه کند و هم تأییدکننده نهایی آن باشد.
این وضعیت میتواند زمینه تعارض منافع ایجاد کند؛ زیرا ممکن است مجموعهای صرفاً عملکرد خودش را ارزیابی و همان را نیز تأیید کند.
مدل درست این است که دستگاه اجرایی در تهیه اطلاعات و شناخت مسئله مشارکت داشته باشد، اما ارزیابی نهایی توسط یک ساختار کارشناسی مستقل انجام شود. این ساختار میتواند از ظرفیت نهادهای تخصصی، مراکز پژوهشی، دانشگاهها، کارشناسان مستقل و مجموعههای برنامهریزی استفاده کند.
برای تضمین استقلال کارشناسی نیز سه مؤلفه بسیار مهم است؛ نخست دسترسی به دادههای واقعی و معتبر، دوم شفاف بودن روش تحلیل و مفروضات و سوم جلوگیری از وابستگی ارزیاب به نتیجه تصمیم.
ما باید بپذیریم که تصمیم اقتصادی خوب، تصمیمی نیست که حتماً تصمیمگیرنده آن را تأیید کند؛ بلکه تصمیمی است که منافع کشور و مردم را تأمین کند. گاهی یک ارزیابی مستقل ممکن است نشان دهد طرحی نیاز به اصلاح دارد، به تأخیر بیفتد یا حتی متوقف شود. این موضوع نشانه شکست نیست، بلکه میتواند نشانه سلامت نظام تصمیمگیری باشد.
** در همدان، کدام تصمیمها باید در اولویت تهیه پیوست اقتصادی قرار گیرند؛ تصمیمهایی مانند محدودیت تردد شهری، تغییر مسیرهای ترافیکی، واگذاری زمین، پروژههای عمرانی یا تعطیلی و یا جابهجایی واحدهای تولیدی؟ برای انتخاب این تصمیمها چه معیار مشخصی میتوان تعیین کرد؟
در یک استان یا یک شهر بزرگ، همه تصمیمات الزاماً نیازمند یک پیوست اقتصادی گسترده نیستند، اما هر تصمیمی که اثر قابل توجهی بر زندگی مردم، منابع عمومی، تولید و اشتغال داشته باشد، باید پیش از اجرا مورد ارزیابی قرار گیرد.
در استان همدان نیز موضوعاتی مانند سیاستهای مرتبط با آب و کشاورزی، تغییر کاربری و واگذاری زمین، پروژههای بزرگ عمرانی، تصمیمات مهم شهری، تغییرات اثرگذار بر هزینههای کسبوکار و همچنین تصمیماتی که بر فعالیت واحدهای تولیدی تأثیر میگذارند، ازجمله موضوعاتی هستند که باید با نگاه اقتصادی بررسی شوند.
اما معیار انتخاب نباید صرفاً عنوان «تصمیم» باشد. باید دید این تصمیم چه میزان منابع مصرف میکند، چه تعداد نفر را تحت تأثیر قرار میدهد، چه اثری بر تولید و اشتغال دارد و آیا پیامدهای آن در آینده قابل برگشت است یا خیر.
اگر یک تصمیم منابع عمومی قابل توجهی را درگیر میکند یا سرمایههای بخش خصوصی و آینده توسعه یک منطقه را تحت تأثیر قرار میدهد، باید نگاه کارشناسی جدیتری نسبت به آن وجود داشته باشد.
استانها منابع نامحدودی ندارند؛ بنابراین باید با دقت انتخاب کنیم که سرمایه و توان مدیریتی خود را در چه مسیری هزینه میکنیم. توسعه پایدار زمانی اتفاق میافتد که هر تصمیم بزرگ، پشتوانه تحلیل و آیندهنگری داشته باشد.
*** برای اینکه پیوست اقتصادی به یک تشریفات اداری تبدیل نشود، آیا باید پیش از تصویب، تصمیم در دسترس مردم، بخش خصوصی و رسانهها قرار گیرد؟ اگر نتایج پیوست نشان دهد یک تصمیم بیش از منافعش زیان دارد، چه سازوکار پاسخگویی و نظارتی باید وجود داشته باشد؟
بزرگترین خطر برای پیوست اقتصادی این است که به یک فرم اداری دیگر در کنار سایر فرآیندها تبدیل شود. اگر قرار باشد فقط گزارشی تهیه شود که در نهایت کنار سایر اسناد قرار گیرد و تأثیری در تصمیمگیری نداشته باشد، فلسفه وجودی پیوست اقتصادی از بین میرود.
پیوست اقتصادی باید بخشی از فرآیند شفاف تصمیمگیری باشد. مردم، بخش خصوصی، نخبگان، دانشگاهیان و رسانهها باید بتوانند در چارچوب مشخصی از منطق تصمیمات و آثار احتمالی آنها آگاه شوند.
معالوصف براساس آنچه گفته شد؛ پیوست اقتصادی اگر به معنای واقعی خود اجرا شود، میتواند یکی از ابزارهای مهم برای اصلاح نظام تصمیمگیری اقتصادی باشد؛ ابزاری که به جای تمرکز صرف بر هزینه مستقیم یک طرح، مجموعهای از آثار اقتصادی، اجتماعی و حتی فرصتهای از دسترفته را مورد بررسی قرار میدهد.
آنچه از سخنان رئیس مرکز تجارت جهانی ایران برمیآید این است که مسئله اصلی فقط «داشتن پیوست اقتصادی» نیست، بلکه مستقل بودن ارزیابی، دسترسی به دادههای معتبر، شفافیت فرآیند و الزام تصمیمگیرندگان به توجه واقعی به نتایج آن است.
در شرایطی که منابع عمومی محدود است و هر تصمیم میتواند بخشی از سرمایه، زمان و ظرفیت اقتصادی کشور را به خود اختصاص دهد، دیگر نمیتوان با آزمون و خطا درباره پروژهها و سیاستهای بزرگ تصمیم گرفت. تجربه بسیاری از طرحها نشان داده که هزینه یک تصمیم اشتباه تنها همان رقم درجشده در بودجه نیست؛ بلکه ممکن است سالها فرصت توسعه، اشتغال، سرمایهگذاری و اعتماد عمومی را نیز از بین ببرد.
بنابراین، اگر قرار است «پیوست اقتصادی» از یک عنوان اداری به یک ابزار واقعی سیاستگذاری تبدیل شود، باید پیش از تصمیم، مستقل از مجری، مبتنی بر داده و همراه با پاسخگویی پس از اجرا باشد؛ چراکه تصمیم اقتصادی زمانی ارزشمند است که پیش از تحمیل هزینه به مردم، پیامدهای آن سنجیده شده باشد.
بنابراین باید پیش از اجرای تصمیم مشخص شود که چه کسانی سود میبرند، چه کسانی هزینه آن را میپردازند و آیا برای کاهش آسیبهای احتمالی و افزایش منافع عمومی، برنامه مشخصی وجود دارد؟
یکی از ضعفهای جدی در تصمیمگیریهای اقتصادی این است که گاهی فقط «هزینه مستقیم» دیده میشود، اما «هزینه فرصت» و «هزینههای پنهان» فراموش میشوند. در حالی که در اقتصاد، آنچه انجام نمیدهیم یا فرصتی که از دست میدهیم نیز اهمیت بسیاری دارد.
